完善评估机制的重点是建立科学的评估体系

——访清华大学教授、全国性社会组织评估委员会副主任王名

编者按

自2007年民政部出台《关于推进民间组织评估工作的指导意见》以来，我国的社会组织评估工作在7年间走过了不断成熟、不断完善的历程。但与此同时，当前评估工作中仍存在机制有待完善、指标有待改进、社会组织参评积极性有待提高等问题。如何看待并妥善解决好这些问题？本刊记者专访了清华大学教授、全国性社会组织评估委员会副主任王名，以了解我国社会组织评估工作的现状及发展趋势。

评估是对社会组织进行监管的有效手段

《中国社会组织》：我国的社会组织评估工作走过了7年的历程。作为这项工作的亲身参与者，请您谈一下社会组织评估的作用。

王名：社会组织评估是一个提高社会可见度、提高社会组织公信力、加强政府监管的综合性机制。第一，评估可以发挥监管作用。评估工作开展之前，对社会组织只有年检一种监管方式，而随着评估进入社会组织管理实践，我们发现评估是登记管理机关对社会组织进行监管的一个有效手段。第二，通过评估可以促进社会组织提升自身能力。我们发现，那些参与评估的社会组织，整体能力建设和规范化程度都有了很大提高，社会组织通过参与评估，能够清醒地认识到自身的定位、战略和存在的问题等，通过比较评估结果，树立学习标杆和目标，将评估工作作为推动自身建设与发展的契机。第三，评估为政府制定相关政策措施等提供了一个很重要的参照。比如说政府购买服务和社会组织税收优惠等政策制度安排，政府就可以参考评估结果确定标准，明确哪些社会组织是可以给予政策支持的，哪些是可以参与合作的，哪些是还需要提高的。总体来看，社会组织评估工作在完善监管体系、促进社会组织发展和参与公共事务等方面都起到了很积极的作用。

从制度安排上讲，评估级别越高的社会组织应该社会公信力越强，社会责任和社会影响力也会越大，获取社会资源的能力也越强一些。社会公众判断社会组织的好与坏也是通过评级结果来确定的，越好的社会组织获得社会信任的优势地位就越强。其实评估评级从一定意义上讲是造成了马太效应，让好的获得更多的资源，让差的越来越少参与公共管理。

评估是社会组织“自选动作”

《中国社会组织》：据了解，尽管评估工作已经开展了7年，但有些社会组织仍不愿参加评估或对评估存在畏难情绪。您觉得这些社会组织参与评估积极性不高的原因是什么？如何提高社会组织参评的积极性？

王名：近年来，政府把评估作为社会组织监管工作的重点来抓，我自己认为社会组织的参与度还是比较高的。尤其是最近两年，评估工作逐渐与税收优惠、购买服务相结合，激励了社会组织积极参评。

同时我们要认识到，评估是社会组织的自选动作，社会组织是否参评，诚然具有一定的社会压力和社会推动性，但更基于自愿，不能要求所有的社会组织都参与进来。这样说不代表我们安于现状，我们要研究如何通过提高评估的权威性、影响力和社会公认度，从而吸引越来越多的社会组织自觉、自愿地参与评估。社会组织参评积极性的提高，与加强对评估的宣传推广、保证评估过程的公平、公正、科学以及提高评估的公认度等存在紧密联系。

对社会组织不参与评估的原因和解决办法可以有以下几个基本判断：第一，有些社会组织对评估工作了解不够，这就需要政府对评估的积极意义多宣传、多推广。第二，有些社会组织觉得参与评估的程序太复杂，尤其是中小规模的社会组织很难准备齐全数目繁多的评估材料，这就需要改进和简化评估程序，要在提高评估科学性的基础上简化评估指标设计，避免太过烦琐。第三，有些社会组织还不能认识到评估评级对自身发展有什么益处，或者认为评级带来的奖励太少而没兴趣参加，这就需要研究如何加大奖励刺激和政府支持，例如评估要跟购买服务、税收优惠等政策有效结合。

另外，从监督管理的角度来看待评估，不是所有的社会组织都要纳入评估体系，一定要遵循“抓大放小、抓重放轻”的原则，要分清楚“大小重轻”。对于规模大的、有影响力的社会组织要尽可能地将其纳入进来，发展潜力较小的、没有影响力的社会组织参与评估的社会意义并不大。

《中国社会组织》：您认为现行社会组织评估指标体系应做哪些改进和完善？

王名：社会组织评估开始实施以后，各级登记管理机关都力图使评估更有效地用于社会组织监管，这个大方向是对的。但现行的评估机制还需要进一步完善，才能更好地发挥作用。具体来讲，有些评估指标需要简化和完善，现行年检中的有些指标可以设计到评估中来，从而让评估更好地发挥监管作用。

我国现行的社会组织评估和年检都属于时点性地截取数据，还缺少过程性的监管，今后要研究如何把过程性的信息纳入评估体系。比如，英国建立的举报机制就是一个过程性的监管手段，举报信息可以应用到评估结果中；香港采用的是抽查方式，也是过程性的监管手段。根据社会组织的运行情况，随时安排不定期的抽查，记录社会组织的办公过程，从而大概掌握社会组织的服务状况，抽查的过程记录也会被纳入评估体系。我们可以借鉴英国和香港的做法，在评估中增加一些过程性的指标，与原来时点性的数据结合起来，使评估指标体系逐步完善、精练。

第三方评估机构的能力建设也需要政府埋单

《中国社会组织》：在2012年民政工作会议上，民政部部长李立国提出探索建立第三方评估制度。对第三方评估机制建设过程中可能存在的制度缺失、信息不对称、资金依赖以及评估不专业等问题,您的看法是什么？

王名：社会组织监管现在所面临的最大挑战是监管手段有限，监管队伍薄弱。下一步完善评估机制的重点是让第三方评估机构来提供专门的评估服务，然后政府可以集中力量来发展其他的监管手段，社会化的监管手段和政府的直接监管手段相配合，同时发挥作用。

关于第三方评估制度，有三个问题需要注意。首先，第三方评估有一个很重要的前提是评估要入法。评估制度如果没有法律保障，第三方组织评估就没有权威性，评估结果也会缺少社会公信力。所以，建立第三方评估制度首先要通过法律明确下来。法律并不是要求所有的社会组织都必须参加评估，而是明确社会组织有权利选择评估。

其次，要重视评估机构的能力建设。按照我的理解，第三方评估应该是采取政府购买服务的形式，而不是市场化运作；是政府委托第三方机构进行评估，而不是政府只买评估服务不买机构，也就是说评估机构的能力建设也需要政府来埋单。我建议第三方评估机制的建立可以借鉴香港的做法。香港采用稳定的整体拨款购买评估服务的方式，政府认定几家评估机构并且制定评估任务，对其稳定地给予固定拨款，打包整体购买评估服务，款项不仅用于完成评估任务，还包括评估机构的能力建设。专业的第三方评估机构的经费应该是百分之百来自政府，至少项目经费要都来自于政府拨款，这样能够避免在评估过程中采取市场化的交易机制。

最后，要对第三方评估机构进行有效的问责和监管。这就需要有个独立的监管委员会，管委会一方面要接受政府委托来监管第三方评估机构，另一方面要有社会公信力，能够站在比较中立的立场对评估机构进行监管和问责。管委会的性质应该是官民合作的，有政府、专家学者、社会公众和社会组织参加，代表社会对第三方评估机构进行监管问责。

现在第三方评估最大的问题还是评估力量不足，真正能做第三方评估的力量有限，包括投入的资源有限、专业的团队有限、评估指标设计有待于完善、评估过程中可选用的有效方式也很有限。这是一个成长和发展的必然过程。

我认为，第一，要有一个相对开放的过程，要在一定范围之内进行公开的、有一定竞争性的遴选，选出有能力的第三方评估机构。第二，允许第三方评估机制有一个试错和提高的过程。政府要给第三方评估机构一个更大的时间和空间，经过公开竞争的选择和试用，最终稳定在几家专业的评估机构；允许第三方机构经过一段时间的摸索和改进之后达到预期目标。第三，评估需要积累，要把大量的评估资料整合建立成数据库，这就需要政府投入资源。第四，专业评估机构的产生，还要有一个市场化的过程。民政部可以试点先行制定一些标准，对专业机构提出人数和评估经验等标准要求，按照既定标准开展竞标确定第三方评估机构。

《中国社会组织》：您如何看待评估结果的应用？

王名：在保证评估过程公开、公平、公正、科学的前提下，我们要尽可能地扩大评估结果的应用范围，要把评估结果应用于一些很重要的评价，比如说评级、资质认定、购买服务资格和社会募捐等，更多地用于监管过程。在社会领域里，要把评估结果当作对社会组织的一个基本判断标准，反过来对加强评估公信力又是一个促进的机制。   

《中国社会组织》：除了年检和评估之外，国外还有哪些好的方法可供我们借鉴？

王名：从国外对社会组织的监管来看，有些是直接监管制度，有些是托管制度。英国的托管制度是基于举报进行的现场抽查，然后在现场抽查的基础上可以进行托管，这个是我们可以去学习的。在目前行政执法手段很有限的情况下，没有举报很难发现问题，所以我建议要谨慎地学习和对待举报。因为社会组织的最大优势是公益性比较强，英国社会组织员工的公益意识就很强，所以社会组织出问题，员工很快就能够发现并举报，这比企业的举报意识要强。举报加上现场抽查和托管，行政托管是最后一道防线。

香港的不定期抽查制度也是一个很有效的方法，可以和评估结合起来。但是，评估机构毕竟不是监管机关，没有法律权力去检查监督社会组织的运作。我的理解是，首先要有法律依据，其次作为执法机关要有一些有效的监管手段。把年检和评估结合起来，这是一个很有效的探索。目前，广州市正在探索取消年检，变成年检年度报告，直接发布在网上。这是一个比较积极的做法，公众有问题就会直接质疑社会组织，能够把社会力量动员起来。政府要运用好直接监管手段，做好那些只有行政机关才能做的事，社会可以做的就要放开。